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采购人如何选择代理机构

作者:蒋守华     来源:中国政府采购报

 《政府采购法》第十九条第二款规定,“采购人有权自行选择采购代理机构,任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”。法律赋予采购人“自行选择”代理机构的权利非常明确,但现实工作中,采购人却对“自行选择”存在诸多困惑,尤其是近年来国家取消代理机构资格认定行政许可后,招标代理行业迎来“零门槛”时代,代理机构如雨后春笋般蓬勃兴起,而其业务能力参差不齐,使得采购人无从辨别。如何选择优质的代理机构成为业界关注的话题之一。

  常见的三种形式

  采购人自行选择代理机构一般有三种形式:直接指定、政府采购、遴选建库。

  1.直接指定,是法律赋予采购人“自行选择”权利的直接体现,也是采购人选择代理机构的最常见做法,一般通过考察、他人介绍、自我推荐等方式指定。其特点是方便快捷,无需为选择代理机构花费较大精力,但往往带有盲目性,指定的代理机构可能与代理的采购项目不相适应。其中,一个不容忽视的现象是,“他人介绍”或“自我推荐”往往演变成领导打招呼、熟人拉关系、代理项目靠公关的人情关系和不正当竞争关系。

  2.政府采购,是指通过政府采购程序选择代理机构,其前提是采购主体、采购资金和采购内容(需求)符合《政府采购法》的相关规定。采购主体即采购人,包括各级国家机关、事业单位或社会团体。采购资金应为财政性资金,政府采购中的财政性资金是指直接用于项目采购的预算资金,而非间接性或未来预期要支付的财政性资金。《政府采购法》第六条规定,“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。就采购代理服务而言,代理服务预算可从项目总预算中分解出来,就像从工程项目总预算中分解出勘察、设计、施工、监理等分项预算一样。只是通常情况下,采购人为了便于支付,会将代理费转嫁到供应商的投标报价中,由中标供应商支付。要实施政府采购,可直接将代理服务预算从项目总预算中分解出来。

  关于采购需求,因为是针对具体项目采购代理服务,采购需求也能较为明确地确定出来。政府采购项目分为货物、工程和服务,采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源、竞争性磋商等,每个项目的采购内容和采购方式各不相同,由此形成的代理服务采购需求也不相同,项目内容和采购方式越明确,代理服务采购需求也就越明确并具有针对性。财政部《政府采购品目分类目录》(财库〔2013〕189号)有“采购代理服务”品目,在政府采购三个基本要素均具备的前提下,以“采购代理服务”为品目实施政府采购合理合法,采购结果也真实可靠。

  不过,实践中,政府采购程序较为繁琐,采购周期较长,要完成一个项目,首先要通过政府采购选择代理机构,再通过政府采购选择供应商,效率不高,这是采购人很少通过政府采购选择代理机构的主要原因。此外,从部分地区采取这一方式选择代理机构的实施情况看,代理机构为赢得业务恶意竞争、低价竞标的现象比较突出,令采购人备感困扰。希望《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令)施行后,能够有效遏制恶意低价中标。

  3.遴选建库(以下简称建库),是指通过遴选的方式选择多家代理机构组成代理机构库,使用时直接从库中指定。建库的目的,一是减少人为干预和直接指定的盲目性,二是减少每个项目均考察、选择代理机构或通过政府采购程序选定代理机构所带来的工作量,一劳永逸。

  关于建库主体,目前,有采购人自主建库的,也有政府或行政管理部门为采购人集中建库的。采购人自主建库符合“采购人有权自行选择采购代理机构”的法律规定,但其合理性却值得商榷。一是无论采取何种方法分配代理业务,总会产生这样那样的问题:直接指定可能造成分配不公和权力失控,且会助长不正之风;二次竞争则易造成库内代理机构达成“默契”,形成联盟;以建库时的报价确定代理合同金额,往往又与实际代理项目不符。二是长时间使用库内代理机构易形成垄断,不利于构建优胜劣汰的代理机构市场竞争机制。

  在国家取消代理机构资格认定后,越来越多的地方政府或行政管理部门探索为采购人集中建库。之所以出现这种现象,一是担心代理机构参差不齐的业务能力影响采购结果,二是担心采购人直接指定代理机构会产生人情关系、公关关系等不良风气。不过,这些初衷是好的,却未对症下药,反而可能带来不利影响。除了前面列举的建库存在的不合理性因素外,更重要的是违反了“任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购采购代理机构”的法律规定,存在法律风险。短期内,可能造成采购人责任转嫁,不利于构建“谁委托谁负责,谁出问题向谁问责”惩戒机制;从长远看,也不利于构建简政放权下的代理市场竞争机制。

  通过政府采购遴选建库不合理

  为了提高建库的合法性和权威性,还有些地方将上述第二种方式和第三种方式结合起来,通过政府采购程序批量选择代理机构并建库。在笔者看来,这一做法是值得商榷的。

  对于实施政府采购的项目,前面已分析了应具备的基本条件,即采购主体、采购资金、采购内容(需求)应符合《政府采购法》的相关规定。而无论是采购人通过政府采购方式自主建库,还是政府或行政管理部门通过政府采购方式集中建库,采购资金、采购内容(需求)两个要素上均达不到政府采购的实施条件。

  第一,采购预算无法确定。无论是采购人还是政府或行政管理部门,均不可能把所有采购项目的代理服务预算全部编制出来。即使能够编制,基于一个采购预算下的项目实施政府采购,也只能采购一家代理机构而不能称为建库。

  第二,在采购预算无法确定的情况下,采购需求同样无法确定,也无法针对采购需求进行报价。有些建库者自以为能够确定采购需求,实际上只是笼统地设定了一些遴选条件,并非真正的采购需求。有些地方在建库时采取了报价的做法,实际上只是以原国家收费标准为基准价报折扣率,既于法无据,也不切合实际。目前,国家发改委已废止了《招标代理服务收费暂行办法》,并印发了《国家发展改革委关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》(发改价格〔2015〕299号),要求全面放开招标代理服务价格,由招标(采购)人和代理机构根据项目特点市场化确定服务价格。以国家废止的收费标准为依据本身不合法,报折扣率也不能真实反映具体项目的服务价格。

  因此,无采购预算和具体采购需求的建库行为不是政府采购项目。作为政府采购活动的法定监督管理部门,财政部门应厘清建库的本质,不能将建库纳入政府采购范畴并实施监管。

  《政府采购法》之所以规定采购人自行选择代理机构,是为了实现采购人的权责对等。采购人是政府采购活动的第一责任主体,既要依法行使权力,更要增强责任意识,避免权力滥用导致选择代理机构不当,进而影响采购业务。首先,采购人要制定好政府采购内控制度,建立选择代理机构的集体研究、集体决策机制。其次,要因地制宜、科学合理地选择代理机构。对预算额较低、采购需求相对简单的项目,可采取市场考察方式直接指定信用良好的代理机构;对预算额较大、采购需求相对复杂的项目,可通过政府采购程序选择。最后,要尽量避免采取一劳永逸的建库方式选择代理机构,同时还要以法律为武器,自觉抵制其他任何单位和个人通过各种方式(包括集中建库)为自己指定代理机构。

  (作者单位:山东省潍坊市财政局)